Présentation à l’équipe des communications du Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada

OTUS

Andrée Paige

31 mars 2017

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Contexte
Objectif de cette présentation à l’équipe des communications du Commissariat 
Défis et réalités avec lesquels le Commissariat doit composer 
Le mandat du Commissariat et le code de conduite du Secrétariat du Conseil du Trésor
Recommandations non incluses dans l’évaluation

Contexte

Le document intitulé Évaluation des activités, des initiatives et de la stratégie de sensibilisation et de mobilisation du Commissariat (1^er avril 2012 – 31 mars 2015), daté du 31 mars 2017, a été soumis au Commissariat à l’intégrité du secteur public du Canada (le Commissariat) dans une pièce jointe distincte.

En décembre 2016, le Commissariat a retenu les services de l’entreprise OTUS Group pour qu’elle mène une évaluation des initiatives et des activités de sensibilisation et de mobilisation réalisées par l’équipe des communications entre le 1^er avril 2012 et le 31 mars 2015. Cette évaluation poursuivait un double objectif :

1. Examiner le document Stratégie de sensibilisation et de mobilisation du Commissariat pour 2012-2015, s’accompagnant de plans d’activité annuels (juin 2012), ainsi que le document de suivi intitulé Stratégie de sensibilisation et de mobilisation du Commissariat pour 2014-2015 (août 2014), afin de déterminer si les stratégies, initiatives et activités qui avaient été cernées ont été mises en œuvre, et si elles ont contribué à accroître la sensibilisation des intervenants entre le 1^er avril 2012 et le 31 mars 2015.
2. Formuler de la rétroaction et des recommandations d’améliorations à apporter.

Remarque : On a demandé à ce que cette évaluation porte notamment sur des réalisations ciblées dans les domaines de la sensibilisation et des opérations. 

Objectif de cette présentation à l’équipe des communications du Commissariat 

Ce qui suit est une présentation non sollicitée à l’intention de l’équipe des communications du Commissariat qui fait part de trois recommandations découlant des entrevues menées auprès de quelque 18 participants au processus d’évaluation.

Il est important de noter que les participants interviewés avaient été informés que l’évaluation portait uniquement sur l’équipe des communications du Commissariat. Néanmoins, de nombreux participants à une entrevue ont insisté pour souligner que la communication efficace est en réalité une responsabilité partagée. Par conséquent, certains participants ont formulé des commentaires qui s’adressaient au commissaire et à tous les membres du personnel du Commissariat, et non uniquement à l’équipe des communications, dans l’espoir qu’ils seraient entendus et pris en compte.

Leur intention n’était pas de s’ingérer dans le mandat du Commissariat, mais plutôt de présenter des points de vue qui pourraient permettre au Commissariat de comprendre dans quels champs d’activité il peut apporter des améliorations, et comment il pourra le faire.

Défis et réalités avec lesquels le Commissariat doit composer 

À la section 5 de l’évaluation, on présente les réalités et les défis ci‑après comme étant ceux avec lesquels le Commissariat doit composer (cette liste est abrégée; tous les détails sont présentés aux pages 4, 5, 6 et 7 de l’évaluation) :

• la réputation du Commissariat avant le 1^er avril 2012 (c.‑à‑d. au cours des années pendant lesquelles le Commissariat définissait son rôle);
• la définition d’un acte répréhensible;
• l’interprétation de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (la LPFDAR ou la Loi)
• la culture de la dénonciation;
• la réticence à faire appel aux services de dénonciation;
• les principaux intervenants sont nombreux et dispersés;
• le rendement du Commissariat ne peut se mesurer uniquement par le nombre de cas publiés;
• le Commissariat ne peut imposer de mesures disciplinaires en réaction à un acte répréhensible.

Ensemble, ces défis et ces réalités n’empêchent pas le Commissariat de mettre en œuvre avec succès une stratégie de sensibilisation et de mobilisation, mais ils créent des obstacles potentiels tels que des malentendus, des perceptions erronées et des troubles de communication qui peuvent être longs et difficiles à surmonter.

Le mandat du Commissariat et le code de conduite du Secrétariat du Conseil du Trésor

Au cours de la recherche, les extraits suivants ont servi à déterminer les commentaires et les recommandations qui correspondaient au mandat du Commissariat :

• L’article 4 de la Loi : Le ministre (président du Conseil du Trésor) encourage, dans les lieux de travail du secteur public, des pratiques conformes à la déontologie et un environnement favorable à la divulgation des actes répréhensibles, par la diffusion de renseignements sur la présente loi, son objet et son processus d’application, ainsi que par tout autre moyen qui lui semble indiqué.
• Le paragraphe 10(1) de la Loi : Mécanismes applicables aux divulgations – L’administrateur général est tenu d’établir des mécanismes internes pour s’occuper des divulgations que peuvent faire en vertu de la présente loi les fonctionnaires faisant partie de l’élément du secteur public dont il est responsable.
• Le paragraphe 10(2) de la Loi : Il désigne un agent supérieur chargé de prendre connaissance des divulgations et d’y donner suite d’une façon qui soit compatible avec les attributions qui lui sont conférées par le code de conduite établi par le Conseil du Trésor. [etc.]
• Extraits du code de conduite du Secrétariat du Conseil du Trésor :
  • Pistes de résolution : Les comportements attendus ne visent pas à tenir compte de toutes les questions de nature éthique pouvant se poser au quotidien. Lorsqu’une question d’éthique se pose, les fonctionnaires sont invités à parler de ces questions et les résoudre avec leur superviseur immédiat. Ils peuvent également demander aide et conseils aux services compétents de leur organisation.
  • Les fonctionnaires, à tous les échelons, devraient résoudre les situations conflictuelles de façon équitable et respectueuse, en envisageant d’avoir recours à des processus informels comme le dialogue ou la médiation.
  • Comme le prévoient les articles 12 et 13 de la LPFDAR, si un fonctionnaire détient des renseignements pouvant révéler un manquement grave au présent code, il peut en informer, en confiance et sans crainte de représailles, son superviseur immédiat, l’agent supérieur chargé des divulgations ou le commissaire à l’intégrité du secteur public.
  • Les agents supérieurs chargés des divulgations ont la responsabilité d’aider les administrateurs généraux à se conformer à la LPFDAR. Ils aident à créer des conditions favorables à la divulgation des actes répréhensibles et donnent suite aux divulgations faites par les employés de leur organisation. Pour plus de renseignements sur les obligations et pouvoirs des agents supérieurs en matière de divulgation d’actes répréhensibles, voir l’annexe ci-jointe.  
  • Tout membre du public qui croit qu’un fonctionnaire n’a pas agi conformément au présent code peut en informer le point de contact désigné au sein de l’organisation ou, dans le cas d’un manquement grave, le commissaire à l’intégrité du secteur public.

• Annexe :

Administrateurs généraux

Les administrateurs généraux d’organisations du secteur public assument des responsabilités précises en vertu de la LPFDAR, dont celle d’établir un code de conduite pour leur organisation, et ils ont comme responsabilité générale de promouvoir une culture positive axée sur les valeurs et l’éthique. Ils font en sorte que les employés connaissent leurs obligations énoncées dans le présent code et dans le code de conduite propre à leur organisation. Ils veillent aussi à ce que les employés puissent obtenir, au sein de l’organisation, les conseils voulus au sujet des questions d’éthique, notamment sur les possibilités de conflit d’intérêts

Les administrateurs généraux veillent à ce que le présent code, leur code de conduite organisationnel et leur procédure interne de divulgation soient mis en application efficacement dans leur organisation et à ce qu’ils fassent régulièrement l’objet d’un suivi et d’une évaluation. À cet égard, les administrateurs généraux des sociétés d’État peuvent être appuyés par leur conseil de direction.

Agents supérieurs chargés des divulgations

Les agents supérieurs chargés des divulgations créent des conditions favorables à la divulgation des actes répréhensibles et donnent suite aux divulgations faites par les fonctionnaires de leur organisation. Ils sont tenus d’appuyer leur administrateur général pour satisfaire aux exigences de la LPFDAR.

Conformément à la procédure de divulgation interne instituée en vertu de la LPFDAR, les agents supérieurs exercent notamment les tâches et les pouvoirs suivants :

1. Fournir des renseignements, des conseils et une orientation aux fonctionnaires au sujet de la procédure de divulgation interne, notamment sur la façon de faire les divulgations, la procédure d’enquête et le traitement des divulgations faites aux superviseurs.
2. Recueillir et consigner les divulgations et les examiner afin de déterminer s’il existe des motifs suffisants d’y donner suite en vertu de la LPFDAR.
3. Diriger les enquêtes concernant les divulgations et déterminer s’il y a lieu de donner suite à une divulgation faite en vertu de la LPFDAR, d’entreprendre une enquête ou de mettre fin à une enquête.
4. Lorsqu’une divulgation ou une enquête relative à une divulgation vise une autre organisation du secteur public fédéral, coordonner le traitement de la divulgation en collaboration avec l’agent supérieur de cette autre organisation.
5. Communiquer par écrit aux divulgateurs le résultat de tout examen et/ou de toute enquête se rapportant à la divulgation, ainsi que l’état d’avancement des mesures prises pour donner suite à la divulgation, le cas échéant.
6. Faire rapport à administrateur général des résultats des enquêtes et de tout problème systémique pouvant donner lieu à des actes répréhensibles, et lui recommander des mesures correctives, s’il y a lieu.

Secrétariat du Conseil du Trésor – Bureau du dirigeant principal des ressources humaines

Pour aider le président du Conseil du Trésor à s’acquitter des responsabilités qui lui incombent en vertu de l’article 4 de la LPFDAR, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) est chargé de promouvoir des pratiques éthiques dans le secteur public. Le BDPRH met en œuvre le présent code et en fait la promotion en collaboration avec toutes les organisations partenaires concernées et il conseille les administrateurs généraux et les agents ministériels désignés quant à son interprétation.

Le dirigeant principal des ressources humaines peut établir les directives, normes et lignes directrices nécessaires à l’application du présent code.

Recommandations non incluses dans l’évaluation

Seules les recommandations jugées pertinentes pour le Commissariat ont été incluses à la section 7 de l’évaluation.

Les recommandations mises de l’avant par des participants interviewés qui allaient à l’encontre ou sortaient du cadre du mandat du Commissariat aux termes de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles sont fournies dans le présent document.

On présente les recommandations ci‑après pour faire preuve de bonne foi. On a fait part à l’équipe des communications des raisons pour lesquelles ces recommandations sont soumises dans un document distinct de celui de l’évaluation.

1)  La Loi, les administrateurs généraux et le commissaire

OBSERVATIONS OU PERCEPTIONS : La Loi renvoie à plusieurs situations dans lesquelles le commissaire devrait communiquer avec l’administrateur général ou lui présenter de l’information et pourtant, ce sont les agents supérieurs qui sont chargés de recevoir et traiter les divulgations internes d’actes répréhensibles faites par des fonctionnaires faisant partie de l’élément du secteur public dont l’administrateur général est responsable.

Plusieurs participants ont relevé que, si l’on ne communique qu’avec l’administrateur général, l’attente ou l’espoir que les révélations ou un flot d’information « filtrent » de façon efficace jusqu’à l’agent supérieur, aux gestionnaires et aux niveaux concernés du secteur public est irréaliste. Dans l’ensemble, les employés n’absorbent pas facilement les discussions de haut niveau ni les messages « généraux ».

Les agents supérieurs aimeraient être inclus, que la Loi l’exige ou non.

Bien qu’on reconnaisse qu’il y a eu des initiatives de liaison auprès de la communauté des agents supérieurs, les participants aux entrevues ont souligné qu’il est beaucoup plus facile pour eux de transmettre les renseignements qu’ils reçoivent du Commissariat par l’entremise de leurs réseaux d’employés respectifs et, dans bien des cas, d’envoyer des messages adaptés à des groupes cibles particuliers, comme les cadres intermédiaires, les services des ressources humaines ou les employés en général.

• RECOMMANDATIONS : Voici les points dont nous proposons l’examen :
  • Le commissaire, idéalement accompagné d’un employé du Commissariat, est invité à rencontrer plus souvent en personne les administrateurs généraux et leurs agents supérieurs, même si ce n’est que pour aussi peu que 15 minutes par réunion une fois l’an. Les agents supérieurs aimeraient faire connaissance avec le titulaire du poste de commissaire et établir un rapport avec lui ou elle, au lieu de se familiariser avec un titre et avec des ressources en ligne. Si cette approche n’est pas réaliste pour le commissaire, ces réunions annuelles pourraient regrouper deux ou trois administrateurs généraux et leurs agents supérieurs.
  • En plus de cette initiative de liaison exposée ci-dessus, les membres de l’équipe des communications du Commissariat pourraient envisager de recentrer des activités de liaison afin de renforcer les relations avec les agents supérieurs : être prêts à passer du temps avec un ou des agents supérieurs au moins une fois l’an, présenter des exposés qui laissent place à des séances de questions-réponses interactives; obtenir une rétroaction durant ces échanges en personne sur la meilleure façon de faire des interventions verticales auprès de la communauté des cadres intermédiaires et des employés de leur ministère.
  • Envisager de créer, à l’intention des agents supérieurs, un bulletin du commissaire qui traite de thèmes et d’enjeux, fournit les liens utiles, dévoile des liens vers de nouvelles vidéos, annonce la publication de nouveaux rapports, etc. Adapter chaque série de messages aux trois publics cibles : 1) l’administrateur général (pair, haut niveau); 2) l’équipe de direction (points saillants de la Loi, messages clés pour joindre efficacement les employés), et 3) les employés du secteur public (niveau subalterne, rudiments, conseils, liens). Éliminer l’aspect « complet‑cravate d’Ottawa » et l’humaniser de façon à ce que le contenu les touche.

2)  Le Commissariat, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et la formation des agents supérieurs

OBSERVATIONS OU PERCEPTIONS : Il est évident qu’il peut y avoir de la confusion sur la question de savoir si c’est au SCT ou au Commissariat qu’il incombe de jouer un rôle plus dynamique pour éduquer les employés au sujet de la Loi et du rôle du Commissariat.

Même s’il est entendu que le Commissariat n’a pas directement le mandat d’éduquer les employés du secteur public, les participants interviewés étaient déçus et ils avaient l’impression que le Commissariat pourrait en faire plus, parce qu’il possède les ressources nécessaires pour faire connaître sa propre utilité au moyen d’ateliers, d’exposés et de séances d’information – et parce qu’il a déjà rempli ce rôle de formation à titre non officiel.

Avant 2012, des séances d’un ou deux jours présentées jusqu’à trois fois par an étaient proposées aux agents supérieurs. Ces séances étaient organisées par les agents supérieurs, mais financées par le Commissariat. Elles comprenaient des scénarios, des études de cas, des analyses, des séances en petits groupes, des conseils concernant les enquêtes, des discussions d’experts et des exposés de spécialistes canadiens ou étrangers. Même si ces séances étaient appréciées et populaires, des intervenants avaient l’impression que le Commissariat les avait délaissées, parce que la Loi ne l’oblige pas à offrir ce niveau d’éducation et de formation.

Les agents supérieurs aimeraient recevoir plus d’orientation du Commissariat pour deux autres raisons :

1) Les agents supérieurs ont tendance à avoir l’impression que le processus de divulgation interne a « échoué » si un fonctionnaire choisit de s’adresser au Commissariat, même si ce n’est peut-être pas le cas. Est‑il possible de communiquer des pratiques exemplaires?

2) Le Commissariat n’a jamais mené d’enquête dans la plupart des ministères et organismes des agents supérieurs; par conséquent, leur familiarité ou leur compréhension peut être limitée, à moins que le Commissariat ne les approche. La plupart des agents supérieurs interrogés souhaiteraient idéalement que le Commissariat entre en rapport avec eux.

• RECOMMANDATIONS : Même si la Loi est vague sur ce point, ériger en priorité la prestation de formation et d’orientation aux nouveaux agents supérieurs et d’une mise à jour à ceux qui aimeraient en apprendre davantage sur la Loi et le rôle du Commissariat ou mieux les comprendre. La plupart des participants reçus en entrevue qui ne faisaient pas partie du Commissariat ont dit que le Commissariat a plus de budget, de ressources et de latitude que le SCT pour lancer des activités de sensibilisation proactives et concertées et pour éduquer et former les agents supérieurs et leurs subordonnés. Une partie des efforts déployés pour réaliser des activités de sensibilisation basées sur une exposition auprès d’un public plus large ou diversifié pourrait plutôt être réorientée vers des ateliers de « formation du formateur » au sein de la communauté des agents supérieurs. Une ou deux séances pourraient être organisées chaque année, de sorte qu’il vaille la peine de se déplacer pour y participer. En retour, un plus grand nombre d’employés du secteur public pourraient être joints, conséquence directe du fait d’avoir accès aux agents supérieurs et à leurs subordonnés formés par le Commissariat. À tout le moins, le Commissariat peut communiquer avec les agents supérieurs pour les aider à planifier des activités basées sur une exposition et à attirer plus d’employés.

Établissement d’un mécanisme de rétroaction

OBSERVATIONS OU PERCEPTIONS : Il n’y a aucun mécanisme de rétroaction pour les intervenants externes au Commissariat.

Comme le Commissariat assure rigoureusement la confidentialité des noms des plaignants et des témoins, il est compréhensible que les agents supérieurs aient confiance que leurs employés soient traités de façon équitable durant l’enquête, même si cela pose un défi.

Si les agents supérieurs ont l’impression que la conduite d’un enquêteur a troublé un employé ou qu’une lettre rédigée par le Commissariat avait un ton trop sec, ou si un employeur leur a formulé un commentaire de cet ordre, il n’y a aucun mécanisme pour donner une rétroaction au Commissariat.

Lorsque la rétroaction n’est pas une option, il est impossible d’être mis au courant de problèmes et de possibilités d’apporter des améliorations.

• RECOMMANDATION : Lancer un mécanisme de rétroaction à l’intention des agents supérieurs. Ce mécanisme serait géré par l’équipe des communications du Commissariat, laquelle peut communiquer cette rétroaction aux membres du personnel du Commissariat et en discuter avec eux pour que des améliorations soient apportées. Si un sondage sur la satisfaction est lancé (il était question d’un sondage pilote dans la Stratégie de 2014‑2015), celui-ci devrait continuer de mettre l’accent sur l’expérience de la personne par rapport au processus de plainte ou d’enquête, et non sur l’issue d’une enquête ou la décision du Tribunal.

L’examen des observations, des perceptions et des recommandations figurant dans le présent document est laissé à la discrétion du Commissariat.